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《自然资源统一确权登记办法(试行)》的主要内容
信息来源:国土资源部 | 发布日期:2016年12月24日 | 访问次数:
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  《办法》制定的总体思路是,以不动产登记为基础,构建自然资源统一确权登记制度体系,对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及矿产资源等所有自然资源统一进行确权登记,逐步划清全民所有和集体所有之间的边界,划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界,划清不同集体所有者的边界,划清不同类型自然资源的边界,进一步明确国家不同类型自然资源的权利和保护范围等,推进确权登记法治化。《办法》包括总则、自然资源登记簿、登记一般程序,国家公园、自然保护区、湿地、水流等自然资源登记,登记信息管理与应用、附则共六章,以及《自然资源登记簿》样式、《自然资源统一确权登记试点方案》两个附件。
    第一章 总则。规定了自然资源登记的目的、原则、范围、与不动产登记的衔接关系、登记机构和属地登记原则。在登记的范围上,按照《生态文明体制改革总体方案》的表述,《办法》对需要登记的自然资源通过列举的方式予以明确,即规定对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权进行确权登记,并强调在不动产登记中已经登记的集体土地及自然资源的所有权不再重复登记。
    第二章 自然资源登记簿。规定了自然资源登记簿的统一、登记单元划分、登记簿的内容、登记簿附图和管理要求。登记簿(《办法》附件1)主要记载自然资源登记信息以及不动产权利关联信息,并实现与不动产登记的有效衔接。这里重点说明两个问题:
    一是,关于自然资源登记单元的设定和划分。自然资源登记单元是开展自然资源登记的基本单位,设定和划分登记单元既要考虑与已经登记的集体土地所有权等不动产权利的边界和行政界线无缝衔接,还要考虑与自然资源的管理界线进行衔接。因此,在设定和划分时,既可以以一个完整的行政辖区为基础,按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等原则,划分一个或者多个登记单元,也可以以国家公园、自然保护区、湿地、水流等特定空间作为单独的登记单元。风景名胜区主要为旅游服务,相关设施已经在不动产登记中予以明确,自然资源统一确权登记不再涉及。
    二是,关于国家自然资源所有权的权利主体。《宪法》第9条规定,“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”。《物权法》第45条规定,“国有财产由国务院代表国家行使所有权”。按照法律规定,国家自然资源所有权的权利人只能登记为“国家”或“全民”。同时,考虑在生态文明体制改革中,“健全国家自然资源资产管理体制”和“探索建立分级行使国家自然资源所有权的体制”这两项改革任务正在推进,为与上述改革工作做好衔接,在自然资源登记簿设计时,设置了“所有权代表行使主体”和“所有权代表行使内容”等栏目,待两项改革任务完成后,进行补充记载,为后续改革留下接口。
    第三章 自然资源登记一般程序。规定了登记的类型、登记的程序、通告和公告、自然资源调查、登记审核和登簿等内容。其中,自然资源的分类和调查是自然资源登记的重要基础。在目前的自然资源管理、保护等工作中,各部门形成了各自的自然资源分类体系,对自然资源类型的理解也不尽相同。但无论是哪种分类体系,都是以土地作为最基本的依托和基础,要么以土地的形态存在,如山岭、荒地、滩涂等,要么依附于土地而存在,如水流、森林、草原、矿产资源等。因此,对自然资源类型的登记,也应该以土地利用现状分类为基础。同时,考虑各部门的自然资源管理的特点、分类体系和需求,在不冲突、可衔接的情况下,可以同时在登记簿上记载其他自然资源分类的内容。对于登记单元内各类自然资源的调查工作,可以由所在地的县级以上人民政府统一组织,具体由国土资源主管部门(不动产登记机构)会同相关资源管理部门实施。
    第四章 国家公园、自然保护区、湿地、水流等自然资源登记。规定了国家公园、自然保护区、湿地和水流作为独立自然资源登记单元如何办理登记。
    第五章 登记信息管理与应用。规定了自然资源登记信息依法向社会公开并纳入不动产登记信息管理平台,实现与相关管理部门互通共享。自然资源统一确权登记的目的在于加强国家所有自然资源的保护与监管,只有将确权登记的结果向全社会公开,才能实现全民参与、社会监督、共同保护的根本目的。因此,《办法》要求除涉及国家秘密及不动产登记信息外,自然资源确权登记结果向社会公开,相关登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台,并与农业、水利、林业、环保、财税等相关部门管理信息互通共享。
    第六章 附则。规定了《办法》的适用和解释。
    根据需要,拟开展自然资源统一确权登记试点工作,制定了《试点方案》(《办法》附件2),主要包括总体要求、试点任务、试点区域、工作内容、时间安排和保障措施等六个方面,试点区域的选择与相关改革充分衔接,覆盖了国家公园体制改革区域、湿地和水流确权试点区域等,计划在2018年上半年完成试点并总结。
    最后特别强调一点,开展自然资源统一确权登记,不会限制地方发展空间,不会影响现有自然资源管理体制和格局,不会损害既有权利人合法权益,不会搞重复登记。在不动产登记基础上开展自然资源统一确权登记,目的是为了划清“四个边界”,支撑建立归属清晰、权责明确和监管有效的自然资源资产产权制度,服务于自然资源的保护和监管,不会限制地方发展空间;开展自然资源统一确权登记,仅仅是确权登记的统一,行业管理职责仍在相关部门,不会影响自然资源管理现有体制和格局;自然资源确权登记不会损害既有权利人合法权益,如果涉及调整或限制已登记的不动产权利的,必须符合法律法规规定;对于已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利,按照不动产登记的有关规定办理,不会搞重复登记。

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